Las acciones espontáneas, individuales y las movidas por la necesidad, los sentimientos, la razón y los valores forman parte del amplio campo de la cultura. Sin embargo en la historia tanto personal como colectiva de la humanidad, y en particular para grandes grupos humanos, ha sido necesario pasar por la ley y su expresión en distintas reglas y organizaciones, sin las cuales la vida en sociedad es imposible. Distintas corrientes o enfoques como el denominado «institucionalismo» (ver imagen de la entrada), así lo testimonian. Las políticas públicas se concretan a través de señales, estímulos y desestímulos, que generan un cuadro institucional que puede ser o no adecuado, para el crecimiento o el desarrollo de un sistema socioeconómico. Por lo tanto es fundamental su análisis.
Para referirnos a esta temática glosaremos un texto de Eugenio Diaz Bonilla (*), denominado «Instituciones, Crecimiento y Desarrollo Económico en Argentina» (publicado por la Provincia de Tucumán para el Bicentenario).
A modo introductorio diremos que, entre las clasificaciones sobre el rol de las instituciones en las políticas públicas, están el de las instituciones extractivas que son aquellas que están diseñadas para extirpar las riquezas de un sector de la sociedad para beneficiar a una élite privilegiada. Por otro lado están las instituciones económicas inclusivas que crean los incentivos y oportunidades necesarias para promover la energía, creatividad y el espíritu emprendedor en la sociedad. Hacen respetar el derecho de propiedad. En otras palabras, son las que brindan previsibilidad y reglas claras. Reparten el poder de forma plural y no permiten que se viole el estado de derecho.
Diaz Bonilla plantea que «un ejemplo conocido sobre el enfoque institucional es el libro de Acemoglu y Robinson (2012), quienes argumentan que un país con instituciones que ellos llaman “extractivas,” no va a desarrollarse, mientras que los países desarrollados son aquéllos que tienen instituciones “inclusivas.” Una crítica, al menos para ese libro que es más de divulgación,[1]es que el argumento parece circular: casi por definición los países que son desarrollados en la actualidad habrían tenido instituciones inclusivas, mientras que los países no desarrollados habrían tenido instituciones extractivas. Otro punto débil, y quizás más de fondo, es que, en mi opinión, tampoco explican cómo surgen las instituciones.
No obstante estas críticas, Acemoglu y Robinson presentan un ángulo interesante para la discusión del desarrollo de Argentina cuando comentan, sin referirse necesariamente a nuestro país y casi al pasar, que las instituciones inclusivas si por alguna razón se convierten en “excesivamente” tales (aunque no está definido que sería excesivo) también pueden ser negativas para el desarrollo, al llevar a la parálisis en el sistema de toma de decisiones o a choques violentos entre diferentes grupos. Cualquier lectura rápida de la literatura sobre la Argentina muestra una serie de autores que han planteado la hipótesis que la falta de desarrollo en nuestro país se debe a la importancia de conflictos internos y la presencia de “empates hegemónicos” donde diferentes grupos impiden o vetan lo que otros pueden hacer, en alternancias sucesivas en el poder (ver por ejemplo, Smith, 1974; Díaz-Alejandro, 1970; Mallon y Sourrouille, 1975; Portantiero, 1973)….
También voy a tratar de desarrollar la otra pregunta que me parece más relevante y que Acemoglu y Robinson, en mi opinión, no responden apropiadamente: ¿de dónde surgen las instituciones? Hay trabajos muy interesantes en este tema tales como el de Jared Diamond (1997), que tiene cobertura global y los de Engerman y Sokoloff (1994, 2002) y Sokoloff and Engerman (2000), que se focalizan en las Américas. Esos autores muestran cómo la dotación de recursos naturales, el clima, y la geografía son importantes factores que definen la estructura productiva (y en particular el sector agropecuario), y, a partir de ahí, son también elementos determinantes de las instituciones (Diamond también cubre otros aspectos tales como el lenguaje, la tecnología, la salud, etc).
En particular Engerman y Sokoloff argumentan que en Latinoamérica o en las Américas se habrían desarrollado tres tipos de sociedades. Dos de ellas han estado basadas en grandes inequidades y han llevado a instituciones que, por esas desigualdades, no generan desarrollo: una de ellas es la basada en productos tropicales (como el azúcar) explotados con mano de obra esclava (ejemplos serían Haití o Brasil), mientras que la otra tiene una estructura centrada en la explotación de recursos minerales (o naturales en general) con el uso de mano de obra semi-esclava de las poblaciones indígenas (con ejemplos como México y Perú). El tercer tipo de sociedad (que Engerman y Sokoloff identifican con los Estados Unidos) tiene una base agraria basada en el desarrollo de pequeñas familias productoras, que ha llevado a la expansión del mercado interno, y al desarrollo de sistemas más participativos y democráticos. Temas similares han sido desarrollados por Barrington Moore (1966), por el lado socio-político, y por David Landes (1998), por el lado económico.
Es interesante que Engerman y Sokoloff se muestran ambivalentes con Argentina: no la ubican con los dos primeros tipos, pero tampoco la colocan en el tercero. Muy brevemente especulan que quizás las restricciones de inmigración de España y un desarrollo productivo basado en la ganadería hayan tenido algo que ver con el carácter ambiguo de la Argentina en su tipología, pero no profundizan el tema….
Finalmente, otro grupo de estudios sobre las instituciones que vale la pena considerar para el análisis de Argentina son los trabajos de Spiller y Tomassi (2003 y 2008), BID (2006); y Stein y Tomassi (eds) with Spiller and Scartascini (2008). El foco de estos trabajos es sobre la influencia de las instituciones en la “calidad” de políticas.
En particular esa literatura argumenta: a) que hay ciertas características de las políticas públicas (su “calidad) que pueden ser tan importantes para alcanzar los objetivos de desarrollo como su contenido específico; b) que esas características incluyen seis rasgos:
1) estabilidad, 2) adaptabilidad, 3) coherencia y coordinación, 4) efectiva implementación, 5) orientación hacia el interés público y 6) eficiencia;
y c) que el proceso por medio del cual se debaten, aprueban y ejecutan las medidas de política (las instituciones del proceso de toma de decisiones de políticas) tiene un fuerte impacto en esas dimensiones de la calidad de la políticas públicas.
En ese análisis, las políticas públicas en Argentina no tendrían suficiente calidad debido al funcionamiento de las instituciones políticas: dichas políticas públicas serían o muy rígidas o muy volátiles, debido a que resultan de una especie de juego no cooperativo con horizontes de corto plazo; con pocas interacciones continuadas que ayuden a dar confianza y estabilidad; con una alta tasa de descuento en el tiempo; con carencia de marcos institucionales donde poder armar acuerdos; y con muchos “jugadores” o agentes.
Yo añado que, con horizontes tan cortos, hay una fuerte tendencia a que el “ganador se queda con todo” (“winner takes all”). Esos horizontes cortos también llevan a políticas que tratan de expandir el consumo en el corto plazo, generando lo que se ha llamado el ciclo “stop and go.” Además, si el gobernante tiene poco tiempo en la función pública, puede aparecer la tentación de aprovechar el momento de estar en el gobierno para hacerse rico o para juntar fondos para seguir haciendo política una vez que haya sido desplazado del poder, etc. Es decir, la corrupción también puede estar en parte ligada a este juego político de corto plazo con horizontes muy cortos y/o altas tasas de descuento en el tiempo.
Volviendo al comentario al pasar de Acemoglu y Robinson, el problema de la Argentina no es la caracterización que estos autores hacen de una sociedad con instituciones extractivas, sino que Argentina ha sido una sociedad conflictiva dada la lucha por la democratización y la participación, con una base económica más débil que la de EEUU (pero con más población que Australia, cuyo aislamiento geográfico y políticas restrictivas de inmigración sostuvieron una alta relación de recursos naturales per cápita).
El resultado en Argentina ha sido un sistema político de partido afectados por proscripciones y persecuciones, con poco tiempo para forjar visiones de mediano y largo plazo, con poca experiencia y espacios institucionales de diálogos y consenso, con una persistencia de la tendencia a que “el ganador se lleva todo”. Las idas y venidas entre facciones antagónicas, generó horizontes de muy corto plazo para las políticas públicas (uno de los aspectos marcados por Spiller y Tomassi, 2008) y una tendencia a la acción directa y al uso de la violencia. Además, como dije antes, la corrupción también puede estar en parte ligada a un juego político de corto plazo con horizontes muy cortos y altas tasas de descuento en el tiempo, donde el gobernante percibe que tiene poco tiempo en su función, y que los cambios son siempre violentos y del tipo “winner-takes-all.” Esas fracturas y conflictos sociales se agudizaron desde la mitad de los 1970″.
Al final de su texto Diaz Bonilla hace una serie de propuestas institucionales vinculadas a la necesidad de consensos que se sintetizan en:
- Ayudaría a extender los horizontes que el gobierno actual articulara una visión de mediano y largo plazo, explicando mejor los beneficios y costos de conjunto para poder tener una estructura más equilibrada de pay-offs para los diferentes actores en el esquema de negociaciones que es el proceso político
- Conviene considerar el punto 9 del trabajo de Spiller y Tomassi (2008), sobre los diferentes problemas institucionales sobre Argentina, que señala que los grupos empresariales y de trabajadores no tienen espacios institucionales para el intercambio sobre políticas públicas, y entonces siguen estrategias de corto plazo.
- Organizar una comisión como la del “Nunca más” para la represión de Estado, pero ahora para la corrupción de funcionarios públicos de alto nivel. Esto ha sido planteado por algunas fuerzas políticas, y debería ser considerado.
Concluye que «la primera propuesta ayudaría a generar una visión de mediano plazo (alargando en parte el horizonte para la negociación y articulación de políticas), y la segunda generaría espacios institucionales adicionales donde se pueden discutir políticas públicas (que de todas maneras deben obviamente respetar la instancia legislativa del Congreso), la tercera procura asegurar castigos para los que se desvían de los esfuerzos cooperativos que llevarían a políticas públicas de mayor calidad.»
[1]Los artículos técnicos de Acemoglu y Robinson son más cuidadosos.
(*) agradecemos a Eugenio que nos enviara su texto, y esperamos haber sido fieles en su síntesis, para más detalle puede verse en este link.
Para quienes estén interesados en profundizar la bibliografía se detalla a continuación la preparada por Diaz Bonilla:
Acemoglu D. y J. Robinson. 2012. Why Nations Fail. The origins of power, prosperity, and poverty. Crown Publishing Group.
Beattie A. 2009. Argentina: The superpower that never was. Financial Times. May 22, 2009.
BID, 2006 La política de las políticas públicas Progreso económico y social en América Latina. Informe 2006. Ernesto Stein, Mariano Tommasi, Koldo Echebarría, Eduardo Lora, Mark Payne Coordinadores. Banco Interamericano de Desarrollo. David Rockefeller Center for Latin American Studies. Harvard University. Editorial Planeta
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Díaz-Alejandro, Diaz, Carlos F. 1970. Essays on the Economic History of the Argentine Republic. New Haven: Yale University Press, 1970.
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