Rol del estado en el economía: ¿en qué y cómo?

Karl Polanyi especificó que, a lo largo de la historia, en los modos de integración o sistemas económicos, hay tres características que están siempre presentes: la redistribución, el intercambio y la reciprocidad. El primero de ellos consiste en que hay un “centro” que reasigna lo producido o el excedente (1) que genera un grupo humano, un emprendimiento, una comunidad o una economía. Desde el jefe de la tribu, el padre o el líder de una comunidad, hasta el estado. Esta redistribución puede ser hecha tratando de mantener un determinado equilibrio, relación de fuerzas, o utilizando criterios de compartir o de justicia. Esto último puede ser de manera progresiva o regresiva (en lo que se refiere a la equidad) tanto en el cobro de los impuestos o tributos como en la asignación del gasto y las inversiones, y de manera responsable y transparente, o irresponsable y con corrupción. Del mismo modo puede realizarse teniendo en cuenta no sólo el presente, sino también haber aprendido de la historia y prever su impacto en las generaciones futuras (esto es clave, por ejemplo, en lo que se refiere en la sostenibilidad de un proceso de desarrollo así como en el impacto de las decisiones en el medio ambiente).

También hay que decir que el estado es una “organización”, que existe en un determinado contexto histórico e institucional establecido por una carta magna o Constitución a nivel nacional (como es el caso de una democracia representativa, republicana y federal en Argentina) y de las distintas provincias (o en algunos países “regiones”, así como el caso de supraregiones como la Unión Europea). Allí, en el marco del Preámbulo, se establecen los principios, así como los derechos que debe promover de manera directa o indirecta, establecidos -en el caso de Argentina- en el artículo 14: “Todos los habitantes de la Nación gozan de los siguientes derechos conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio; a saber: de trabajar y ejercer toda industria lícita; de navegar y comerciar; de peticionar a las autoridades; de entrar, permanecer, transitar y salir del territorio argentino; de publicar sus ideas por la prensa sin censura previa; de usar y disponer de su propiedad; de asociarse con fines útiles; de profesar libremente su culto; de enseñar y aprender” y ampliado en los artículos 36 a 43. Del mismo modo en la Constitución se establecen los principios fundamentales de la vida de los ciudadanos que posteriormente se detallan en las leyes y normas reglamentarias que se dicten. Las finalidades y grandes objetivos, luego se desagregan en objetivos específicos y procedimientos, que deben contar con los recursos presupuestarios y humanos adecuados para su cumplimiento y auditados (en el caso de la Argentina por la SIGEN y, la Auditoría General de la Nación que depende del Congreso).

No tenemos suficiente espacio en esta nota para abordar el difícil y controvertido tema sobre los bordes económicos del estado (2) y sólo podemos decir que su escala o tamaño, su perfil funcional, así como su organización, administración, criterios de selección y promoción de su personal, su  profesionalidad, el equipamiento de infraestructura y tecnológico, deben ser los adecuados para que cumpla con eficacia, equidad, eficiencia y calidad en su funcionamiento. Sería deseable que sus distintos servicios se implementaran con un presupuesto base cero en función de dimensionar las necesidades específicas a satisfacer por los distintos niveles del estado (complementado con un presupuesto por programas, con objetivos y metas) y si se cumple o no el principio de subsidiariedad (y con qué características).

Claro, todo lo mencionado funciona, como se ha comentado al principio, en un contexto socioeconómico (por ejemplo, al redactar esta nota los graves efectos de la pandemia del Covid-19), cultural y con distintos grados de imbricación con los distintos factores de poder a nivel nacional e internacional (tendrá gran influencia el tipo de división del trabajo en el que está inserta una nación y el modo de accionar de su estado).  A título de ejemplo, en el caso de EEUU, el economista Jeffrey Sachs en esta entrevista (del momento 1.11.26 al 1.15.11) expresa -entre otras cuestiones- que su país es una “plutocracia“. En otros casos no es así (o lo es en menor grado) y depende de los partidos o coaliciones políticas que llegan al poder del poder ejecutivo y del poder legislativo. También depende cómo el poder político interactúa con los distintos sectores de la sociedad y su grado de sensibilidad a lo que expresan los medios de opinión pública, las redes sociales, las encuestas y las protestas o movilizaciones populares.

Sobre lo que venimos de expresar quisiéramos mencionar una cuestión controversial de un ejemplo de ida y vuelta en una decisión del gobierno argentino. El caso es sobre si se expropiaba o no la empresa Vicentín que se encontraba en convocatoria de acreedores. Según algunos periodistas se le acercaron al Presidente encuestas como esta donde “más del ochenta por ciento de los encuestados creen que el estado debe asumir la producción y la distribución si los empresarios especulan” y, en ese contexto, decidió aceptar una propuesta de un sector de su coalición de gobierno para expropiarla.  Seguramente en esta muestra de opinión pesó más la población de grandes centros urbanos que la del interior productivo, y cuando el Presidente anunció la expropiación se generó una gran reacción en contra en la Provincia de Santa Fe (3) y en otros lugares del país. En función de esto el Presidente anuló esta iniciativa y “señaló que se equivocó y que pensaba que la gente iba a salir a festejar”. Es una muestra de la complejidad en la toma de decisiones sobre esta temática, así como un llamado de atención acerca del rumbo más apropiado a adoptar en la relación entre el estado y el capital privado en situaciones normales (4) o en situaciones de crisis (5). En lo que se refiere al rol del estado en el crecimiento de Argentina es interesante, entre otros, la opinión de Carlos Leyba -a noviembre de 2020- en este video.

Un economista que ha reflexionado mucho sobre la política económica es Jan Tinbergen (1952). Según esta fuente “los encargados de diseñar y conducir la política económica deben considerar en primera instancia los siguientes tres aspectos: a) determinar el interés general de la sociedad, b) seleccionar las políticas cuantitativas o cualitativas que conlleven a satisfacer el punto anterior, y c) seleccionar la teoría económica ad-hoc que les permita identificar las preferencias de los agentes y estas puedan ser consideradas en la formulación de la política óptima. Bajo estos aspectos, la política económica se define como el acto que describe el comportamiento económico de los hacedores de política, la cual incluye la teoría económica para interpretar las preferencias de los individuos y las empresas”. Ha remarcado que cada objetivo de política económica debe tener un instrumento adecuado para alcanzarlo, y ello se debe articular con los otros objetivos e instrumentos. Lamentablemente muchas veces no es así, con los consiguientes desequilibrios que se producen (6).

Siguiendo con Tinbergen tomamos esta frase que escrita hace casi 50 años por Jan Tinbergen en su libro Shaping the World Economy (7): “Nuestros conocimientos son solo parciales y deben ser aumentados por creencias intuitivas, condición que necesariamente introduce diferencias de opinión. Pero por lo menos es hoy día evidente que el mejor sistema no puede ser encontrado en los extremos de la escala. La libre empresa en su vieja forma siglo XIX no es el mejor sistema; ni lo es tampoco la completa regulación de todos los detalles. Principalmente la cuestión es de grados. Ciertas actividades son mejor comprendidas por medios públicos mientras que otras pueden ser mejor manejadas por medios privados. Tiene sentido dejar muchos mercados libres y también regular algunos pocos. Los impuestos son necesarios: aun relativamente altos impuestos a los réditos hacen poco daño mientras hacen posibles muchos beneficios. Los ingresos no pueden ser todos iguales, pero las desigualdades extremas deterioran el espíritu de cooperación en la sociedad que son altamente peligrosas, aparte de ser contrarias a los principios humanitarios. Es así que en casi todo el justo medio parece ser lo que buscamos”.

La cuestión del Estado (en sus distintos niveles y ojalá que -en un futuro- hacia un estadío global) (8), su direccionalidad y gestión eficaz, es central para ir hacia un mundo mejor o hacia un mundo peor. Reflexionarla y analizarla es fundamental para ir hacia uno u otro sentido.

(1) También pueden ser lo roles y funciones, o la división del trabajo

(2) Descriptos en este excelente libro: “The economic borders of state“. En esa línea podemos decir que ello depende de las visiones y enfoques que tenga una determinada sociedad, y en particular su clase dirigente. Una visión ultra liberal irá hacia un estado “mínimo” y, en el otro extremo, una visión o enfoque de socialismo autoritario (o algunas variantes de populismo) o de capitalismo de estado tenderá a “ir por todo”. Cabe la pregunta si se podrá acordar un modelo de economía mixta donde se compartan los éxitos y los fracasos como señala esta reflexión. También, como se ha mencionado en el texto, el grado y modo de intervención del estado dependerá también de circunstancias extraordinarias como la generada por el coronavirus (ver por ejemplo esta nota de CEPAL). Desde un punto de vista conceptual, y relacionado con el caso argentino, es muy interesante el libro El futuro del Estado en la Argentina. Escenarios en disputa hacia el año 2030, dirigido por Gustavo Blutman y Horacio Cao (Edicon, Buenos Aires, 2019), escrito antes del Covid-19 (un comentario se puede ver en esta nota), donde en la segunda parte, se hace una muy buena reseña de los principales enfoques y recorrido estatal. Se basan en análisis desarrollados particularmente por Oscar Ozlak y Guillermo O´Donnell “que conciben una dimensión política (cuyos objetos son el patrón de intervención estatal, las relaciones entre el Estado y la sociedad y la reproducción social) con una dimensión administrativa (encaminada a analizar su aparato organizacional) más las múltiples relaciones que pueden establecerse entre ambas.  Derivada de esta tríada Sociedad, Estado y administración pública, a lo largo del trabajo se utilizaron tres dimensiones que llamamos “configuración social, “patrón de intervención” y “modelos de gestión pública”….”. Hay que incorporar también el enfoque Mariana Mazzucato sobre El Estado Emprendedor, donde en el libro se ilustra cómo la industria aeronáutica, la energía nuclear, las tecnologías de información y comunicación, la biotecnología, las tecnologías verdes y la industria farmacéutica, fueron en sus etapas iniciales, desarrollo y difusión, objetos de estímulo por parte de diferentes mecanismos y agencias estatales. El Estado ha sido actor principal en la financiación, fomento, incubación y desarrollo de tecnologías radicales que han sido posteriormente comercializadas por la empresa privada.

(3) Un argumento de la reacción la dio el Intendente de Avellaneda (al norte de Santa Fe) que expresó que “el Estado no puede cortar ni el pasto en la ruta 11…¿qué va a manejar Vicentin?”. Sabemos que esto no es así en empresas como INVAP, YPF y algunas más (en línea con lo mencionado en la llamada anterior vinculada al enfoque de M. Mazzucato). Ello demuestra la relevancia del tema de “la gestión” del estado a la hora de aprobar o no algo tan loable como es la intervención del estado en la producción de bienes y servicios de la economía. Si no hay conciencia de que puede gestionar bien o no (y cuales son sus “bordes” en cuanto a capacidades) se puede caer en el caso extremo del mal ejemplo como es Venezuela. Entendemos que sería más deseable que quienes administran el estado argentino se centraran en analizar su rol para hacer viables iniciativas como esta (que fue  apoyada por Sergio Massa y por CFK) o promuevan casos exitosos de emprendimientos de la economía del conocimiento como este.

(4) Por ejemplo si hay que convocar a dialogar a todos o sólo a algunos. Un ejemplo de diálogo es el de la CGT y AEA y la coincidencia de que es el capital privado el que debe liderar la producción de bienes y servicios (a diferencia de una de las interpretaciones que se le puede dar a la encuesta de Analogías mencionada en el texto).

(5) El modelo europeo de intervención a empresas en crisis, es muy interesante y no conlleva a la expropiación de las empresas.

(6) Un interesante texto al respecto es el libro de Juan Carlos De Pablo, Política Económica para decidir en tiempos difíciles, Editorial El Ateneo, Buenos Aires, Abril de 2019.

(7) Tomada de esta nota.

(8) El modelo supraregional de la Unión Europea es un buen modelo (con sus pros y contras) de lo que debería ser una institucionalidad de una nueva globalización.